I decreti attuativi del Jobs act e la semplificazione della normativa di sicurezza: un'attesa vana

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Tra coloro che quotidianamente si confrontano con le problematiche originate dall’applicazione della complessa normativa in tema di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro erano quanto mai attesi gli ultimi decreti attuativi del cd. jobs act (e cioè la legge 10 dicembre 2014, n.183) perché si sperava che avessero potuto apportare l’auspicata, decisa semplificazione almeno con riguardo a taluni aspetti applicativi, non secondari, complessi e controversi, della normativa vigente.

E’ noto, infatti, che il famoso “testo unico”, d.lgs. 9 aprile 2008 n.81, tutto è meno che un impianto normativo chiaro ed armonico, non fosse altro che per la sua mole; ma, soprattutto, è noto che talune disposizioni precettive del testo unico non brillano certo per chiarezza o per semplicità d’attuazione, così da determinare a volte per i soggetti obbligati, in primis i datori di lavoro, un fardello applicativo di non trascurabile rilievo, anche perché spesso accompagnato (o meglio, preceduto) da complicazioni interpretative delle norme di non poco conto.

In realtà, a voler leggere con attenzione le disposizioni della legge delega (la richiamata legge n.183/2014) non è che potessero nutrirsi molte speranze: il tanto reclamato jobs act si è sicuramente preoccupato di rimodellare, attraverso i decreti  attuativi,  la disciplina dei rapporti di lavoro, quella degli ammortizzatori sociali e dei servizi e delle politiche attive per il lavoro, ma ha certamente considerato il tema della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro come una sorta di “cenerentola”, non troppo abbisognevole di modifiche, forse anche in considerazione del recente lieve decremento dei dati statistici relativi agli infortuni sul lavoro (decremento, che magari risente, però, della recente, rilevante flessione dell’occupazione).

Se dunque si considera cosa la legge delega ha in effetti disposto in tema di sicurezza ci si trova di fronte al comma 5 dell’art. 1, che, in via generale (o sarebbe forse meglio dire generica) prevede l’emanazione – con i decreti legislativi delegati – di “disposizioni di semplificazione e razionalizzazione delle procedure e degli adempimenti a carico di cittadini e imprese” anche nella materia “dell’igiene e della sicurezza del lavoro” (espressione, questa, tra l’altro ormai desueta nel lessico legislativo, essendo sostituita da quella di “salute e sicurezza nei luoghi di lavoro”). Con riferimento a tale settore non sono stati dunque delineati obiettivi dettagliati, ma il legislatore si è limitato a richiama i generali obiettivi di semplificazione e razionalizzazione normativa che caratterizzano l’intero impianto del jobs act. Come a voler dire, in sostanza, che con i decreti attuativi il Governo avrebbe potuto semplificare e razionalizzare “il tutto e il niente”.  Ed infatti, quando si esamina il successivo comma 6, nel quale vengono delineati i principi e i criteri direttivi cui il Governo doveva attenersi nell’esercizio della delega in tema di semplificazione e razionalizzazione, ci si accorge che non sono delineati principi e criteri che attengano specificamente alla materia della sicurezza e che tale materia è coinvolta, in sostanza, solo dai principi e criteri che, genericamente, riguardano la semplificazione e razionalizzazione di procedure ed adempimenti, da attuare anche mediante abrogazione di norme (lett. a, b), da quelli che concernono la revisione del regime delle sanzioni, da operarsi tenendo conto dell’eventuale natura formale della violazione, nonché dell’esigenza di eliminare immediatamente gli effetti della condotta illecita e  di valorizzare istituti di tipo premiale (lett. f) ed eventualmente da quelli intesi a semplificare il regime delle comunicazioni, anche con l’abolizione dell’obbligo di tenuta di documenti cartacei (lett. c, e).

Ma se è vero che, in materia di sicurezza, le esigenze di eliminare immediatamente gli effetti della condotta illecita e di valorizzare istituti di tipo premiale sono già adeguatamente soddisfatte con la regolamentazione del d.lgs. n.758/94 in tema di prescrizioni, non può non osservarsi come, in realtà, al legislatore delegato sia stato rimesso il generico compito di “semplificare e razionalizzare” e, quindi, nella sostanza, come detto, “il tutto e il niente”.

Sulla base di questo scenario, l’elaborazione delle disposizioni delegate in tema di sicurezza è stata comunque laboriosa ed ha oscillato tra tentativi di modifica più ampi (ma magari non sempre utili) e predisposizione di norme “timide” che, come è a dirsi del testo finale, non si connotano certo per un carattere innovativo forte ed ampio. E’ vero che ai sensi del comma 13 dell’art. 1 della legge n.183/2014 entro dodici mesi dall’entrata in vigore dei decreti attuativi il Governo può adottare “disposizioni integrative e correttive dei decreti medesimi”, ma ciò deve avvenire, come precisa la legge, in considerazione “delle evidenze attuative nel frattempo emerse”; le scelte operate in tema di semplificazione e razionalizzazione possono quindi essere integrate e corrette, ma tale facoltà non sembra possa risolversi in innovazioni normative radicali, che non troverebbero ormai un appiglio legittimante nella legge delega n.183/2014.

E vediamo dunque in cosa sono consistite le novità. Le norme che incidono nel settore della sicurezza si trovano esclusivamente nell’art.20 del d.lgs. 14 settembre 2015 n.151 (decreto che reca il titolo di “disposizioni di razionalizzazione e semplificazione delle procedure e degli adempimenti a carico di cittadini e imprese e altre disposizioni in materia di rapporto di lavoro e pari opportunità, in attuazione della legge n.183/2014”) pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 23 settembre 2015. L’articolo è inserito nel capo III del decreto, capo che reca il titolo “razionalizzazione e semplificazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro”. Tale capo si compone anche dell’art. 21, che dispone “semplificazioni in materia di adempimenti formali concernenti gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali” e non è quindi direttamente incidente sulla disciplina prevenzionistica e sugli adempimenti sottesi alla stessa.

L’art. 20 incide invece direttamente sul d.lgs n.81/2008, apportando modificazioni a talune disposizioni dello stesso. Come si avrà modo di vedere, di semplificazione e razionalizzazione c’è ben poca cosa.

La prima modifica è quella che concerne il campo di applicazione del d.lgs. n.81/2008: si modifica l’art. 3, limitatamente ai comma  8 (che concerne i lavoratori che effettuano lavorazioni di tipo accessorio) e 12 bis (che concerne i soggetti che svolgono attività di volontariato). Quanto alla prima categoria di lavoratori si è chiarito che le norme in tema di sicurezza si applicano nei casi in cui la prestazione è svolta nei confronti di un committente imprenditore o professionista, mentre negli altri casi si applicano solo le disposizioni di cui all’art. 21, che concerne, nella sostanza, gli obblighi dei lavoratori autonomi. E’ rimasta l’esclusione delle norme in tema di sicurezza per i piccoli lavori domestici a carattere straordinario. Quanto alla seconda categoria, è stata estesa l’applicazione delle disposizioni prevenzionistiche (limitate, comunque, a quella del citato art.21) ai soggetti che svolgono attività di volontariato in favore delle associazioni religiose, nonché ai volontari accolti nell'ambito dei programmi internazionali di educazione non formale. Si può certo parlare di razionalizzazione normativa, ma non v’è dubbio che l’apporto innovativo incide su un campo modesto.

Altra modifica riguarda l'articolo 5, comma 1, del d.lgs n.81/2008 e concerne la composizione del Comitato per l'indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro. La modifica tiene anche conto della recente suddivisione tra il Ministero della salute e quello del lavoro e delle politiche sociali, e, individuando la presidenza del Comitato in capo al Ministro della salute, amplia la composizione dell’organismo, che attualmente comprende: il Direttore Generale della competente Direzione Generale e i Direttori dei competenti uffici del Ministero della salute; due Direttori Generali delle competenti Direzioni Generali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali; il Direttore Centrale per la Prevenzione e la sicurezza tecnica del Dipartimento dei Vigili del fuoco e del soccorso pubblico del Ministero dell'interno; il Direttore Generale della competente Direzione Generale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; il Coordinatore della Commissione Salute della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome; quattro rappresentanti delle regioni e province autonome di Trento e Bolzano. Le altre modifiche all’art.5 correggono una precedente errata formulazione normativa e riguardano poi riunioni e modalità di funzionamento del Comitato.

Le modifiche all'articolo 6 concernono la Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, della quale viene leggermente ridotta la composizione sul piano numerico. La Commissione è ora composta da: un rappresentante del Ministero del lavoro e delle politiche sociali con funzioni di presidente; un rappresentante     del     Ministero della salute, un    rappresentante     del Ministero dello sviluppo   economico; un         rappresentante     del     Ministero delle infrastrutture  e        dei     trasporti; un          rappresentante     del     Ministero dell'interno; un rappresentante del Ministero della difesa, un rappresentante del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, un rappresentante del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca o un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica quando il Presidente della Commissione, ravvisando profili di specifica competenza, ne disponga la convocazione; sei rappresentanti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, designati dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome; sei esperti designati delle organizzazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative a livello nazionale; sei esperti designati dalle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale; tre esperti in medicina del lavoro, igiene industriale e impiantistica industriale; un rappresentante dell'ANMIL.

Le ulteriori modifiche inerenti la Commissione prevedono che la stessa venga integrata con rappresentanti di altre amministrazioni anche quando si discutono tematiche relative alle differenze di genere, concernono le modalità di nomina dei componenti e prevedono il monitoraggio dell'applicazione delle procedure standardizzate in tema di valutazione dei rischi, al fine di un'eventuale rielaborazione delle medesime, il monitoraggio e l’eventuale rielaborazione delle procedure inerenti i modelli semplificati per l'adozione ed efficace attuazione dei modelli di organizzazione e gestione della sicurezza nelle piccole e medie imprese ed il monitoraggio dell'applicazione delle  indicazioni metodologiche per la valutazione del rischio da stress lavoro-correlato, al fine di verificare l'efficacia della metodologia individuata. Permane, dunque, in capo alla Commissione un compito fondamentale in tema di elaborazione di procedure standardizzate semplificate, la cui attuazione va poi monitorata dalla Commissione stessa. E’ auspicabile che le modifiche normative determinino più incisivi ed efficaci interventi della Commissione, che assume comunque un ruolo centrale nel disegno del d.lgs. n.81/2008, anche sotto il profilo delle indicazioni da fornire agli operatori della sicurezza.

Va sottolineato che l’originario intento di inserire un rappresentante dell’Inail sia nel Comitato di indirizzo e coordinamento che nella Commissione consultiva permanente non si è tradotto in pratica, all’esito della formulazione definitiva del decreto attuativo. Come si vedrà a breve, peraltro, all’Inail è stata comunque assegnata dal decreto 151 un’importante funzione di supporto ai datori di lavoro.

Intervenendo sull'articolo 12, comma 1, si è poi estesa la facoltà di interpello alle regioni e alle province autonome.

Importante è l’innovazione introdotta all'articolo 28, in tema di valutazione del rischio. Come si è poc’anzi accennato, si è infatti attribuito all'Inail, anche in collaborazione con le aziende sanitarie locali e gli organismi paritetici, il compito di rendere disponibili al datore di lavoro strumenti tecnici e specialistici per la riduzione dei livelli di rischio. Compito di rilievo, che certamente può agevolare i datori di lavoro; speriamo che Inail ed aziende sanitarie locali riescano ad attrezzarsi efficacemente per la nuova incombenza. Di certo andrà compreso in cosa consistono gli strumenti di cui parla il decreto. Verosimilmente si tratta di studi, ricerche, schede tecniche ed analisi.

Altro possibile ausilio ai datori di lavoro viene dalla modifica dell'articolo 29, comma 6-quater. La nuova norma, che sostituisce una precedente disposizione del tutto superflua, prevede che con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da adottarsi previo parere della Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, siano individuati strumenti di supporto per la valutazione dei rischi, tra i quali gli strumenti informatizzati secondo il prototipo europeo OIRA (Online Interactive Risk Assessment). L’OIRA è un software sviluppato in Europa che il Ministero del lavoro intende adattare alla normativa ed alla realtà italiana, coinvolgendo l’Inail nella direzione dei lavori al riguardo. E’ dunque auspicabile che il decreto citato veda la luce in tempi brevi e fornisca indicazioni tecniche effettivamente in grado di supportare i datori di lavoro.

Un settore specifico in cui il legislatore è intervenuto è quello delle modificazioni apportate all’art. 34 del d.lgs. n.81/08, in tema di svolgimento diretto da parte del datore di lavoro dei compiti di prevenzione e protezione dei rischi. La regolamentazione che sembra trasparire dalle predette modifiche è nel senso che il datore di lavoro può svolgere direttamente i compiti propri del servizio di prevenzione e protezione, di primo soccorso, di prevenzione incendi ed evacuazione in tutte le tipologie di azienda di cui all’allegato II, con i limiti dimensionali indicati da tale allegato e ad eccezione delle aziende rischiose per le quali è obbligatoria l’istituzione interna del servizio di prevenzione e protezione. Sparisce, dunque, il limite dei cinque lavoratori occupati che, in precedenza, impediva, se superato, lo svolgimento da parte del datore di lavoro dei compiti  di primo soccorso, prevenzione incendi ed evacuazione. Dal complesso normativo (in particolare le disposizioni di cui ai comma 1 e 2 bis, quest’ultima riformulata dal nuovo decreto) si evince che la scelta di svolgere direttamente i compiti  di primo soccorso, prevenzione incendi ed evacuazione può anche accompagnarsi all’affidamento a terzi dei compiti propri del servizio di prevenzione e protezione. Sul punto, dunque, un’effettiva semplificazione per il datore di lavoro, che, ovviamente, se svolge direttamente i compiti di primo soccorso, prevenzione incendi ed evacuazione, deve frequentare gli appositi corsi di formazione.

Una razionalizzazione e chiarificazione delle disposizioni sanzionatorie è quella apportata dall’aggiunta, all'articolo 55,  del comma 6 bis, che prevede che in caso di violazione delle disposizioni in tema di invio dei lavoratori alle visite mediche e in tema di formazione, se la violazione si riferisce a più di cinque lavoratori gli importi della sanzione sono raddoppiati, se la violazione si riferisce a più di dieci lavoratori gli importi della sanzione sono triplicati. La disposizione va riferita anche alla formazione di dirigenti, preposti e RLS, essendo espressamente richiamate le previsioni normative dell’art. 37 in proposito.

Nell’integrare la previsione dell'articolo 69, comma 1, lettera e), si stabilisce che quanto disposto per il lavoratore incaricato dell'uso di una attrezzatura di lavoro si applica anche al datore di lavoro che ne fa uso.

E’ poi inserito un nuovo art. 73-bis  in tema di abilitazione alla conduzione dei generatori di vapore, prevedendo che con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali siano disciplinati i gradi dei certificati di abilitazione alla conduzione dei generatori di vapore, i requisiti per l'ammissione agli esami, le modalità di svolgimento delle prove e di rilascio e rinnovo dei certificati. Con il medesimo decreto è, altresì, determinata l'equipollenza dei certificati e dei titoli rilasciati in base alla normativa vigente. Fino all'emanazione del predetto decreto, resta ferma l'applicazione delle disposizioni di cui al decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale del 1 marzo 1974 e successive integrazioni e modifiche.

All’art. 87, norma sanzionatoria delle disposizioni del titolo III in tema di attrezzature di lavoro e dispositivi di protezione personale, sono apportate le modifiche necessarie per ovviare a precedenti errori nel richiamo alle disposizioni precettive sanzionate.

Si prevede poi, intervenendo sull'articolo 98, comma 3, che i contenuti minimi dei corsi di formazione per i coordinatori (allegato XIV) siano aggiornati con accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e che i corsi di cui all'allegato XIV, solo per il modulo giuridico (28 ore), e i corsi di aggiornamento possano svolgersi in modalità e-learning.

Infine si modifica, nell'articolo 190, il comma 5-bis, nel senso che l'emissione sonora di attrezzature di lavoro, macchine e impianti può essere stimata in fase preventiva facendo riferimento alle banche dati sul rumore approvate dalla Commissione consultiva permanente (e non già a studi e misurazioni la cui validità sia riconosciuta dalla Commissione) riportando la fonte documentale cui si è fatto riferimento.

Si collocano, invece, sicuramente nel solco di una preziosa semplificazione degli adempimenti formali a carico delle imprese in relazione agli infortuni sul lavoro ed alle malattie professionali le disposizioni innovative contenute nell’art. 21 del d.lgs. n.151/2015, che infatti si intitola “semplificazione in materia di adempimenti formali concernenti gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali”. In via di estrema sintesi, le innovazioni concernono il miglioramento del processo di acquisizione delle informazioni necessarie per il calcolo del premio assicurativo attraverso la realizzazione di un apposito servizio sul portale dell’INAIL; la trasmissione all’INAIL del certificato di infortunio e di malattia professionale esclusivamente per via telematica da parte del medico o della struttura sanitaria competente al rilascio, con conseguente esonero per il datore di lavoro; la trasmissione all’autorità di pubblica sicurezza delle informazioni relative alle denunce di infortunio mortali o con prognosi superiore a trenta giorni da parte dell’INAIL, con conseguente esonero per il datore di lavoro (vale, peraltro, osservare che il delitto di lesioni personali colpose per violazione delle disposizioni in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro è perseguibile d’ufficio quando la prognosi è superiore a quaranta e non a trenta giorni, per cui la trasmissione di denunce con prognosi superiore a trenta ma inferiore a quaranta giorni appare, di fatto, inutile, in mancanza di querela della parte lesa); l’abolizione dell’obbligo di tenuta del registro infortuni, anticipando così la soppressione dell’obbligo, connessa, nelle intenzioni del legislatore, alla emanazione del decreto interministeriale istitutivo del Sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro (SINP).

Tra le disposizioni del successivo art. 22 (inserito nel capo IV, “revisione del regime delle sanzioni”) ed intitolato alla “revisione delle sanzioni in materia di lavoro e legislazione sociale” va segnalata, sempre in via di sintesi, la modifica alle sanzioni per il lavoro “nero”, con l’introduzione di importi sanzionatori articolati “per fasce” legate alla durata del lavoro irregolare, anziché legati alla singola giornata di lavoro irregolare e la reintroduzione della procedura di diffida, che consente la regolarizzazione delle violazioni accertate. La regolarizzazione è subordinata al mantenimento al lavoro del personale “in nero” per un determinato periodo di tempo.

Va segnalata ancora la modifica al provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale di cui all’art. 14 del d.lgs. n.81/2008, provvedimento che, come è noto, concerne non solo i casi di lavoro irregolare ma anche quelli  “di gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro”. Alla stregua della modifica, la revoca del provvedimento di sospensione è concessa, su istanza di parte, anche quando, fermi restando i presupposti, in tema di sicurezza, relativi al ripristino di regolari condizioni di lavoro ed all’obbligo del pagamento delle sanzioni relative alle violazioni commesse, maggiorate di una somma aggiuntiva unica di euro 3.200,00, l’obbligato proceda al pagamento del venticinque per cento della somma aggiuntiva dovuta. L'importo residuo, maggiorato del cinque per cento, è versato entro sei mesi dalla data di presentazione dell'istanza di revoca. In caso di mancato versamento o di versamento parziale dell'importo residuo entro detto termine, il provvedimento di accoglimento dell'istanza costituisce titolo esecutivo per l'importo non versato. Si incentiva opportunamente, in tal modo, l’immediata eliminazione degli effetti della condotta illecita, valorizzando istituti di tipo premiale. Infine, nel ricordato art. 22 si chiariscono le nozioni di omessa registrazione e infedele registrazione sul libro unico del lavoro e si modifica il regime delle sanzioni al riguardo; si modificano, infine, le sanzioni in materia di consegna del prospetto paga.

Passando ora ad altro settore, tradizionalmente delicato, della normativa in tema di sicurezza, e cioè a quello relativo all’attività di vigilanza, va ricordato che la legge delega all’art.1, comma 7, lett.l, stabiliva che il decreto attuativo dovesse pensare alla razionalizzazione e semplificazione dell’attività ispettiva, anche attraverso l’istituzione di un’Agenzia unica per le ispezioni del lavoro e prevedendo forme di coordinamento con i servizi ispettivi delle aziende sanitarie locali e delle agenzie regionali per la protezione ambientale.

Ebbene, il d.lgs. 14 settembre 2015 n.149 ha istituito un’Agenzia unica, denominandola “Ispettorato nazionale del lavoro” ed integrando in essa le attività ispettive già svolte dal Ministero del lavoro, dall’INPS e dall’INAIL, tanto che ai funzionari ispettivi di INPS ed INAIL sono attribuiti i poteri già assegnati al personale ispettivo del Ministero del lavoro, ivi compresa, nei congrui casi, la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria. L’Ispettorato, posto sotto la vigilanza del Ministero del lavoro, si articolerà su un massimo di 80 sedi territoriali.

Per quanto concerne il settore prevenzionistico, all’Ispettorato sono attribuite le competenze già attribuite, ai sensi del d.lgs. n.81/2008, al personale ispettivo del Ministero del lavoro.

Entro 45 giorni dall’emanazione del decreto dovrebbero vedere la luce decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri volti a regolamentare l’attività dell’Ispettorato; i decreti indicheranno anche la data a partire dalla quale le sedi territoriali dell’Ispettorato sostituiranno le attuali direzioni interregionali e territoriali del lavoro. I decreti individueranno altresì le forme di coordinamento tra l’Ispettorato e i servizi ispettivi di INPS ed INAIL, per la parte non inglobata nell’attività dell’Ispettorato.

Insomma il decreto n.149/2015 apporta senza dubbio un riordinamento e coordinamento dei servizi ispettivi che fanno capo al Ministero del lavoro e ad altri enti ed organismi di rango statale; il tutto, ovviamente, anche nel settore della vigilanza antinfortunistica. Quel che manca, nonostante le timide indicazioni sul punto della legge delega, è, però, il coordinamento con gli altri organi titolari di competenze in materia di vigilanza, in primis con i servizi delle aziende sanitarie locali. Ma sul punto, francamente, il decreto attuativo non poteva fare di più, compresso, come è, e come sarebbe al momento qualsiasi  altra normativa statale, dal limite operativo costituito dall’attribuzione costituzionale (art. 117, comma 3 della Costituzione) della materia della tutela e sicurezza del lavoro alla competenza concorrente di Stato e Regioni. Non è possibile, dunque, o è quanto meno assai arduo, con un unico provvedimento legislativo disciplinare i rapporti tra organismi che fanno capo sia allo Stato che alle Regioni. E’ solo in via amministrativa che possono e devono cercarsi – e trovarsi – forme di coordinamento, allo scopo di prevenire, per quanto attiene specificamente al settore della vigilanza, difficoltà di intervento che certamente pregiudicano un’efficace azione di prevenzione e monitoraggio. Il tutto, ovviamente, almeno fintantoché non si provvederà, con una modifica costituzionale, ad attribuire tutta la delicata materia alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

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